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碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例漸行漸近：建立國(guó)家碳排放交易基金，不再建設(shè)地方碳市場(chǎng)
3月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡(jiǎn)稱“暫行條例”）意見(jiàn)的通知，征集意見(jiàn)截止時(shí)間為4月30日。
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2019年4月，生態(tài)環(huán)境部曾發(fā)布過(guò)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見(jiàn)稿）》，至今已經(jīng)過(guò)去了近兩年時(shí)間。
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但自去年中國(guó)向世界作出碳達(dá)峰、碳中和的承諾之后，碳排放權(quán)交易的立法進(jìn)程有望加速。3月18日，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長(zhǎng)陸新明在中國(guó)碳達(dá)峰碳中和成果發(fā)布暨研討會(huì)上表示，將加快全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法審查進(jìn)度，爭(zhēng)取今年出臺(tái)。
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3月30日，生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心一位人士向記者表示，條例的出臺(tái)涉及意見(jiàn)征集以及后續(xù)采納、修改等環(huán)節(jié)，時(shí)間上有一定的不確定性，但爭(zhēng)取今年內(nèi)出臺(tái)。
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另外值得注意的是，就在今年1月5日，生態(tài)環(huán)境部還發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”），并于2月1日起正式施行。
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碳排放權(quán)交易作為一種市場(chǎng)化的機(jī)制，將在中國(guó)的碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程中扮演重要角色。廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，要實(shí)現(xiàn)碳中和，全國(guó)碳市場(chǎng)是標(biāo)配。
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而在過(guò)去的碳市場(chǎng)試點(diǎn)中，面臨的其中一個(gè)問(wèn)題在于多數(shù)地區(qū)的碳交易地方規(guī)章法律位階較低，效力有限，對(duì)市場(chǎng)主體形成的約束力有限。
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如今，全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期已于今年1月1日正式啟動(dòng)，伴隨著碳排放權(quán)交易管理辦法即將升級(jí)至條例，再加上低碳發(fā)展的重要性被提到一個(gè)前所未有的高度，這些都將成為全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展的根本動(dòng)力。
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暫行條例有哪些新提法？
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相比于2019年的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見(jiàn)稿）》，最新的《暫行條例》增加了交易產(chǎn)品、配額總量與分配方法確定、自愿減排核證、碳排放政府基金等方面的內(nèi)容。
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其中，關(guān)于交易產(chǎn)品，《暫行條例》提出，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品主要是碳排放配額，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品。
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關(guān)于配額總量與分配方法確定，《暫行條例》提出，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布。
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省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。碳排放配額分配包括免費(fèi)分配和有償分配兩種方式，初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國(guó)家要求適時(shí)引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。
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此外，《暫行條例》提出，國(guó)家建立碳排放交易基金。向重點(diǎn)排放單位有償分配碳排放權(quán)產(chǎn)生的收入，納入國(guó)家碳排放交易基金管理，用于支持全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)和溫室氣體削減重點(diǎn)項(xiàng)目。
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林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，碳排放配額是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整、慢慢收緊的過(guò)程，而擴(kuò)大配額的有償分配比例將是未來(lái)的一個(gè)大方向，包括建立碳排放交易基金等，其實(shí)都反映了碳排放權(quán)交易的基本邏輯，以市場(chǎng)化的方式，提高高排放企業(yè)的成本，用來(lái)補(bǔ)貼減排的企業(yè)。碳資產(chǎn)管理師取證培訓(xùn)
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“我們的能源體系要從化石能源為主轉(zhuǎn)向可再生能源為主，這個(gè)成本是巨大的，有必要將很大一部分政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到市場(chǎng)中去解決?！绷植畯?qiáng)表示。
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生態(tài)環(huán)境部國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏曾透露過(guò)一個(gè)測(cè)算，實(shí)現(xiàn)2060年前碳中和愿景總資金需求規(guī)模將達(dá)到約139萬(wàn)億元，年均約3.5萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的6%左右，而長(zhǎng)期資金缺口年均在1.6萬(wàn)億元以上。
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另外值得注意的是，此前的《管理辦法》曾提出，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國(guó)家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此次《暫行條例》并未提及5%的限制，而是指出，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位在我國(guó)境內(nèi)實(shí)施可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放的替代、吸附或者減少。重點(diǎn)排放單位可以購(gòu)買經(jīng)過(guò)核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳。
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前述生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者解釋，《暫行條例》并不會(huì)規(guī)定得特別細(xì)，具體的比例限制可能將出現(xiàn)在其他管理文件里。
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《暫時(shí)條例》還指出，本條例施行后，不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)逐步納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。
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違法企業(yè)、違規(guī)交易追責(zé)更嚴(yán)
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事實(shí)上，關(guān)于全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)，市場(chǎng)上對(duì)于相關(guān)立法期盼已久。今年全國(guó)兩會(huì)期間，就有全國(guó)政協(xié)委員提出，立法先行，以較高層級(jí)的立法來(lái)保證碳市場(chǎng)的權(quán)威性，盡快出臺(tái)《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，為碳市場(chǎng)體系建設(shè)提供法律支撐。
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此次的《暫行條例》，在違法企業(yè)的追責(zé)方面，也體現(xiàn)出了更嚴(yán)格的要求。
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可供對(duì)照的是，此前的《管理辦法》提出，重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，對(duì)欠繳部分，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。
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彼時(shí)，有市場(chǎng)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，處罰上限僅三萬(wàn)元，對(duì)于排放違規(guī)者幾乎不構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的成本，即違法成本太低，很難對(duì)企業(yè)起到有效的約束作用。
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相比之下，此次《暫行條例》大幅提高了處罰金額，重點(diǎn)排放單位違反條例規(guī)定，不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款。
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能源基金會(huì)首席執(zhí)行官兼中國(guó)區(qū)總裁鄒驥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，影響碳交易價(jià)格的因素，其中一條即是履約、監(jiān)管、執(zhí)法的嚴(yán)格程度，如果未來(lái)碳配額越稀缺，執(zhí)法越嚴(yán)，碳價(jià)就越會(huì)走高，而只有建立起了這樣的價(jià)格預(yù)期，才更有助于我們實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。
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此外，今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、中科煉化公司執(zhí)行董事、黨委書記吳惜偉在接受媒體采訪時(shí)還指出，已試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)中，一些市場(chǎng)的亂象抬頭，投資機(jī)構(gòu)參與碳市場(chǎng)的炒作，成為金融機(jī)構(gòu)逐利的工具。
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此次《暫行條例》對(duì)“違規(guī)交易追責(zé)”專門作出了規(guī)定，通過(guò)欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處一百萬(wàn)元以上一千萬(wàn)元以下的罰款。
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單位操縱碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五十萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下的罰款。
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碳交易市場(chǎng)本身是一個(gè)政府主導(dǎo)建立的市場(chǎng)，政府對(duì)碳市場(chǎng)的影響比對(duì)其他天然形成的市場(chǎng)影響要大得多，而在諸多市場(chǎng)人士看來(lái)，政府做的最重要的事情是立規(guī)矩，嚴(yán)監(jiān)管，其他的交給市場(chǎng)。